“民告官”是可能推进行政法治的，这也包括环境行政法治，并有助于行政机关更好地公开环境信息，从而使法律得到实施，相关人利益也得到保护
记者： 环境问题是个全球问题，这方面的国际公约、协定等具有怎样的特点？
朱淑娣：作为国际环境协议，它和国际贸易协议比较来看有很大不同。国际环境协议追求的是国际公共利益，国际贸易协议在遵循国际规则基础之上追求各成员方自己的利益，这是最大的区别。比如WTO反倾销协议、反补贴协议、与贸易有关的知识产权协议等规定，如果一个国家采取的某个行为可能直接影响到其他国家的利益，如中国产品出口到美国，美国提起反倾销调查/反补贴调查，然后认定构成倾销/构成补贴，对其国内产业同类产品造成实质性损害或损害威胁，并且倾销/补贴与损害之间存在因果关系，就要增收关税。各条约参与方对自身的私利考虑得较多。国际环境公约是条约参与方共同追求全球环境的改善，并不受国别的限制。这可能需要国家付出一定的代价：可能是经济的代价、也可能是生活方式的改变。美国或许不太愿意实施有利于全球环境的国际条约，如布什政府于2001年3月宣布退出《京都议定书》，其2010年温室气体排放量增加3.2%。2011年12月，加拿大也宣布退出《京都议定书》。
记者：您刚刚提到，在协调共同利益的过程中会涉及各国的包括经济在内的利益？
朱淑娣：是的，环境问题是个非常复杂的问题，涉及到经济、文化传统、生活方式等。我们只能从法的角度，尤其是从行政法的角度，从第一步做起来推进政府环境信息公开，从而增强此领域的公众参与，约束行政主体的权力，尽可能通过多重机制来保护公民的环境权利。
记者：是否需要NGO组织或国际监督来保证、促进政府环境信息公开？
朱淑娣：确实需要社会公众特别是舆论压力来采取集体性行动。有些国家或地区已经发展出ENGO（EnvironmentalNon-government Organization），专门的环保类非政府组织。目前有国际组织，也有相当多的国际条约；但是除了WTO这样的国际组织，它的司法审查具有强制约束力以外，其他大量国际组织制定的条约没有特别强制的约束力，相当于软法，不是很强硬。环境问题上，WTO也没有达成协议，估计可能和主导方特别是美国有关，他们是制造环境问题的大国。国际上，双边、多边还有国际组织的协议、热心公益的人士也在推进，有国际约束应该会好一些。
记者：国际公约很多是软法，不具有约束力，那么您认为国内的法律在约束力和可操作性上如何？
朱淑娣：国内有一个层级结构，依次是宪法、人大或人大常委制定的狭义上的法律、行政法规、规章和其他规范性文件。我国的金字塔结构政府环境信息公开法律体系，总体评价基本体系已经构建完成，但还是存在问题的。我的研究报告中提出，从立法角度，基本问题应符合良法的一般标准及基本原则，即在内容上反映客观规律、形式上具有科学性、价值上考虑公平性，在此基础之上，再通过国家环保总局颁布统一的政府环境信息公开规章，这样规范化程度会很高，比目前的办法更为全面更好一点。人大的立法是框架性立法，可操作性相对弱一些。
在论坛总结时，我提出针对中国环境建设，到底是运用国际化资源还是本土化资源，环境与法律到底有什么关系？我谈了自己的观点，以开放的眼光来看，环境文明生态文明问题很复杂，法治是其重要的制度保障，其资源应会通中西，比如外国环境测评等比较先进的评估机制应该学习，我国古代也有大量如何处理人和环境关系的智慧，国际化和本土化应该兼顾；另外不管从哪个角度看问题，法治对于环境建设，意义至关重要，环境问题不仅是环境问题，更牵扯到经济发展、地方政府的政绩考核，有一个利益配置问题。在环境领域中，公众参与作为社会监督力量、作为法治推进者，要对利益进行配置，要对权力进行控制，要确保公众参与，必须要有法律制度保障。
法律在中华人民共和国法域内都有约束力。地方制定的地方性法规和地方政府规章相对于人大制定的法律来说，可操作性更强一些。
记者：那么您是否支持在政府环境信息公开方面“民告官推进了法治完善”这个说法？
朱淑娣：“民告官”是个通俗的表达，正式来说是“行政诉讼制度”。行政诉讼制度从最直接意义上来看是解决争端，从间接角度来看能使得原先在政府环境信息公开领域中制定的法律得到切实的实施。如果行政机关认为自己做得很好，当事人认为不行，就要有一个居中裁断者——最有权威的司法检查主体，即法院。他们依据司法审查权，对环境领域的行政行为进行审查。“民告官”是可能推进行政法治的，这也包括环境行政法治，并有助于行政机关更好地公开环境信息，从而使法律得到实施，相关人利益也得到保护。
记者：在民告官推进政府环境信息公开这一点上，您认为民和官是合作的关系还是博弈的关系？
朱淑娣：两方面都有。一般民间的个人、企业、组织在行政管理中间处于不对等的弱势方。比如，环保局所作出行政行为，仅仅通过行政机关内部的监督很难避免官官相护、行政的自我保护。个人或单位到法院去寻求司法居中裁断的方式，来谋求司法保护和救济，官和民之间就可以取得平等的地位，法院是主导方，这当然有一重博弈的关系。
但是法官代表法院判决，无论判原告“民”胜还是判被告“官”胜，都是要依据法律的。通过判决，把有关特定领域比如环境保护领域的法律真正有效实施，原告和被告也在共同接受法制教育，更多的时候是被告胜诉原告败诉，就表明被告的行政行为是有正当性的，个人单位尤其是经济型组织的原告也追求利益最大化，可能有破坏环境损害公共利益的行为。此时由法官主持，对他们进行法制教育，民和官之间会形成行政合作的关系。有些地方还开放出行政协议，如某环保局和某企业签订协议，如果企业在一年之内减排一定额度或遵守国家的环保法律，环保局可以给它评奖、给予行政奖励等。通过诉讼推进民和官的协作关系，其原因在于首先法官让他们明白在环境管理法律关系中各自的权利和义务是什么，接下来再为他们确立进行合作的前提。
记者：您刚刚说公开过程中可能有官官相护，这是否就是限制政府环境信息公开的因素？还有没有其他因素？
朱淑娣：从公民自身角度来看，公民环境知情权尚未得到广泛认可。很多人不知道环境领域政府信息公开这个制度，也不知道自己有权利要求环保部门公开相关信息。因为我国发展的不均衡性，法文化普及度尚显不足。第二，环境保护的公众参与基础不够，很多人缺乏这种公益精神，减弱了对环保部门公开信息的监督力度。要有强烈的意识，通过媒体包括自媒体形成强大的舆论压力，可能推进政府环境信息公开。第三，从政府自身来看，由于受到保密传统影响，有“能不公开就不公开”的想法。法律只是一个比较大的框架，里面有自由裁量权，行政机关受到保密传统的影响，认为在自由裁量权的范围内尽量缩小公开范围，也限制了政府环境信息公开的内容。
司法审查机制还不够完善。虽然颁布了行政诉讼法司法解释之后有所进步，但是我们国家包括环境行政诉讼在内的司法审查机制，在审查范围上还存在比较狭窄这样一个严峻的问题。很多成熟法治国家法院会对抽象行政行为进行审查，而我国规定抽象行政行为法院无权审查，只能审查具体行政行为。显然，从司法审查、从行政诉讼的受案范围来看过于狭窄，往往大量违法侵权行为是因为“红头文件”本身不合上位法，而造成行政相对人的利益损害。我们国家目前把这个审查权交给了上级审查机关人大，而没有交给法院。法院有严格的司法审查程序，应是社会公正的最后保障，所以我国行政诉讼受案范围狭小也是限制政府环境信息公开的一个障碍。
朱淑娣简介：
复旦大学法学院教授，美国耶鲁大学福克斯国际学者。中国国际经济法学会理事，上海市人大及市府行政法咨询与评审专家。
